RRI : n’était complète qu’à 4 %

Depuis la signature de l’Accord de paix, le 24 novembre 2016, le développement formel de la Réforme rurale intégrale (RRI) s’est limité à la création des PDET (Programmes de développement axés sur le territoire), à la création du Fonds foncier, à l’adoption de la procédure de formalisation de la propriété, au début du cadastre multifonctionnel et à l’adoption de 6 plans nationaux de la Réforme rurale intégrale (PNRRI).

Les indicateurs de suivi de l’Institut Kroc montrent qu’à la campagne, 4 % des engagements ont été complétés et à peine 10 % ont été commencés. Du 86 % restant, très peu ou rien n’a été réalisé : la remise gratuite de terres n’a pas encore commencé, on n’a pas encore établi la réglementation de l’autorité juridique agraire et on n’a mis en œuvre que 6 des 17 plans nationaux de la RRI, même si l’Accord prévoit leur approbation durant la première année de mise en œuvre.

Aucun progrès n’a été obtenu dans la réglementation depuis le 31 mai 2019 et, bien que la mise en œuvre de l’Accord est incomplète, le gouvernement de Duque n’a présenté aucun projet de loi pour développer l’Accord dans la législature qui a commencé le 20 juillet dernier.

Deux variables permettent de comprendre l’état actuel de la mise en œuvre : i) le retard dans le développement réglementaire des points de l’Accord et ii) la mise en œuvre d’une politique de paix gouvernementale qui ignore l’esprit de l’Accord et fait semblant de l’appliquer.

Par exemple, en ce qui concerne l’accès à la terre et leur utilisation, l’Accord prévoit la création d’un Fonds foncier permanent qui doit accorder gratuitement 3 millions d’hectares aux paysannes et paysans sans terre ou n’ayant pas suffisamment de terres. Il prévoit aussi l’inscription de 7 millions d’hectares de petites et moyennes propriétés.

Le fonds foncier a été créé au moment prévu et, selon les données de l’ANT (Agence nationale de terres), 1 000 404 hectares ont été inscrits, ce qui représente un avancement de 33 % par rapport à la cible des 3 millions d’hectares. Cependant, il faut souligner deux points concernant le fonds foncier :

  1. Après les quatre premières années de mise en œuvre de l’Accord, aucun hectare de terre n’a encore été remis gratuitement aux paysans sans terre. Cela signifie un retard par rapport aux cibles de l’Accord. Pour atteindre ces cibles, il faut remettre matériellement et juridiquement un million d’hectares durant le mandat du gouvernement actuel (2018-2022), soit environ 250 000 ha par année.
  2. À ce jour, on ne connaît pas l’origine des terres inscrites dans le Fonds foncier. Selon le procureur général de la nation (PGN), la portion principale de ces hectares inscrits dans le Fonds provient du transfert de terres inscrites avant 2017 dans le Fonds national agraire[1] et il est impossible de savoir si les terres en question ont effectivement été intégrées juridiquement et matériellement au Fonds. La majorité de ces terres rurales ont probablement été obtenues par passation pour litiges fonciers et ne répondent donc pas aux conditions pour leur remise matérielle aux paysans et aux communautés ethniques. Dans d’autres cas, il s’agit de terrains non cultivés indûment occupés[2].

Si les terres intégrées au Fonds foncier ne peuvent être remises aux paysans et paysannes sans terre parce que la plupart d’entre elles sont déjà occupées, il faut légaliser les droits sur ces biens et non pas les attribuer. C’est pourquoi il faut considérer que ces terres font partie des propriétés foncières légalisées, mais elles ne peuvent être comptabilisées comme terres remises. L’inclusion des propriétés légalisées dans les données sur l’état d’avancement de la remise de terres constitue une pratique gouvernementale pour tenter de simuler l’exécution de l’Accord.

Des organismes de contrôle comme le PGN (Procureur général de la Nation) remettent également en question l’affirmation du gouvernement selon lequel 33 % (de la cible d’attribution de 3 millions d’hectares) ont été atteints. Cet organisme soutient qu’en réalité, seulement 0,3 % de la cible d’attribution des terres a été accompli, si l’on tient compte des 8 230 hectares remis au moyen de subventions à l’accès aux terres[3]. Néanmoins, il faut souligner que l’Accord stipule que les 3 millions d’hectares à attribuer, lesquels incluent celles du Fonds foncier, seront distribués gratuitement[4]; ainsi, les terres remises grâce à ces subventions ne peuvent être comptabilisées dans l’état d’avancement de l’exécution du Fonds foncier.

En ce qui concerne la légalisation, il existe plusieurs données, mais ce sont les données de l’ANT (Agence nationale des terres) qui servent de référence : entre le début de la mise en œuvre de l’Accord final et la fin février 2002, 10 554 hectares ont été légalisés (sur une cible de 7 millions d’hectares), soit environ 3 332,8 hectares par an. Si l’on tient compte de la cible de l’Accord final, et selon les données de l’ANT, l’État ne légalise que 0,47 % des superficies qu’il devrait légaliser par année[5].

La politique de légalisation de terres du gouvernement Duque ne dynamise pas la légalisation des ZRC (zones de réserve paysanne). Les ZRC sont nées avec la Loi 160 de 1964 et de 1995 à 2000, 7 de ces zones ont été légalisées. Depuis lors, même si l’Accord priorise les ZRC dans les processus de légalisation de la propriété, aucune démarche n’a été complétée en ce qui concerne les 19 demandes de constitution de ZRC, et aucun progrès n’a été obtenu dans la planification 15 autres ZRC.

Pour ce qui est de l’accès progressif à la propriété de communautés paysannes, autochtones et noires, d’ascendance africaine du Palenque et d’insulaires (NAPR) et du peuple rom : 3 875 hectares avaient été attribuées et de cette quantité, les communautés autochtones en ont obtenu 52 %, les communautés paysannes, 35 %, et les communautés noires, 13 %. Il faut souligner qu’aucun des territoires des communautés ethniques reconnus légalement ne fait partie des priorités de l’Instancia Especial de Alto Nivel con Pueblos Étnicos para el Seguimiento de la Implementación del Acuerdo Final (Instance spéciale de haut niveau avec les peuples ethniques sur le suivi de la mise en œuvre de l’Accord final)[6].

La politique de mise en œuvre du cadastre multifonctionnel montre que parmi les 1 122 municipalités de la Colombie, 28 % ne disposent pas de cadastre et que 69,3 % ne possèdent que des données obsolètes. Ces données nous permettent de mesurer l’importance d’avancer dans la mise en œuvre du cadastre. La politique qu’applique le gouvernement se développe à partir de projets pilotes dans quelques municipalités priorisées pour, par la suite, étendre le projet de manière à couvrir 100 % du territoire national avec un cadastre formé ou mis à jour d’ici 2025. Le gouvernement a signé un contrat de crédit de 150 millions de dollars US avec la Banque interaméricaine de développement et la Banque mondiale.

Les conditions de sécurité dans certaines municipalités désignées pour l’établissement du cadastre sont préoccupantes : parmi les 22 municipalités désignées dans le plan de travail de 2020, seulement 3 n’ont pas de mines antipersonnel confirmées ou soupçonnées, 4 ont fait l’objet d’interventions et libérés des soupçons de la présence de mines antipersonnel et dans 9 d’entre elles, les activités de déminage ont été suspendues en raison du manque de sécurité, même si ces municipalités ont été désignées pour la réalisation de ce travail[7].

La mise à jour du cadastre dans les municipalités priorisées pour les PDET (programmes de développement axés sur le territoire) présente des résultats peu significatifs : les 170 municipalités PDET, qui comptent un peu plus de 39 millions d’hectares, constituent la cible pour la période de quatre ans. En 2019, le cadastre de deux municipalités a été mis à jour : La Jagua de Ibirico, département de Cesar, et Ovejas, département de Sucre (10,31 % de la superficie totale des municipalités PDET). En 2020, il n’y a pas eu de progrès et on apprend que l’on prépare les intrants pour commencer la mise à jour dans 10 municipalités ayant une superficie de 999 718 hectares (3 % de la cible) durant le second semestre[8].

L’Accord a conçu les PDET comme des instruments de planification participative du territoire pour mettre en œuvre en priorité les éléments de la RRI. C’est le sous-point de la RRI qui présente le plus d’avancement dans sa mise en œuvre : des PATR (plans d’action pour la transformation régionale) ont été conçus pour chacune des 16 sous-régions PDET. Cependant, il n’existe aucun document qui définit leurs objectifs, leurs priorités, leurs cibles, leurs programmes et leurs projets. Dans le même sens, plusieurs organisations sociales ont dénoncé les sérieuses limitations de la participation des communautés à la conception des PATR.

L’Accord conçoit les PDET comme un engrenage de la RRI doté de tout l’échafaudage de plans et sa part de renforcement des économies paysannes, familiales, communautaires et ethniques et priorise la participation communautaire à leur conception et à leur mise en œuvre. Mais la politique de « paix avec légalité » de Duque prétend ignorer les espaces de participation créés dans l’Accord et articuler les PDET avec des stratégies militaires de contrôle territorial. Cela se manifeste dans la mise en œuvre des soi-disant ZEII (zones stratégiques d’intervention intégrale) ou « zones d’avenir ».

Les Zones d’avenir ont pour objectif de promouvoir une politique de sécurité centralisée qui ignore l’approche territoriale. Elles suivent une nouvelle logique d’intervention étatique militariste en cherchant à renforcer la présence de l’Armée dans les régions où persistent le conflit armé, les cultures illicites et la faible présence institutionnelle. Le gouvernement a défini 5 zones d’avenir[9] qui correspondent à 2,4 % du territoire national et chevauchent les zones PDET. Rappelons que les 50 militaires étasuniens qui sont arrivés en Colombie le 1er juin dernier opèrent dans Tumaco, Catatumbo et Chiribiquete, trois des cinq zones d’avenir de Duque.

Des organisations de la société civile ont présenté une demande de tutelle pour éviter que les zones d’avenir s’établissent dans les territoires PDET. Le Conseil de l’État a refusé cette action publique en affirmant que la mise en œuvre des zones d’avenir devait se dérouler en harmonie avec les objectifs des PDET établis dans l’Accord. Bien que l’articulation entre ces deux programmes d’aménagement territorial constitue un bon objectif, les objectifs de sécurité nationale pourraient bien déplacer ceux de l’intégration et du renforcement des économies et des communautés locales dans la phase d’exécution.

Le Plan national de développement prévoit très peu de ressources de financement pour les plans municipaux et les 16 plans régionaux des PDET qui nécessitent 90 billions de pesos en 12 ans. De plus, au rythme auquel l’administration Duque affecte les budgets, les PDET et les PATR prendront leur envol uniquement dans les zones où ils chevauchent les zones d’avenir et qui intéressent de grands investisseurs prêts à investir dans des « œuvres pour impôts » afin de développer des mines géantes ou des agro-industries[10].

Auteur: Juan Camilo Gallego Castro


[1] Créé en 1961, le Fondo Nacional Agrario (Fonds national agraire) comprend l’ensemble des biens destinés à la réalisation de l’investissement social de l’État colombien en matière de réforme agraire, notamment les immeubles ruraux qui peuvent être attribués conformément aux exigences établies par la loi.

[2] Procuraduría General de la Nación (septembre 2020). Deuxième rapport soumis au Congrès sur l’état d’avancement de la mise en œuvre de l’Accord de paix.

[3] Op. cit. p. 49.

[4] Acuerdo Final para la Terminación del conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (Accord final pour la fin du conflit et la construction d’une paix stable et durable), page 14.

[5] Sénateurs et représentants — Informe multipartidista (2020) ¿En qué va la paz ? Las cifras de la implementación 03 informe (Rapport multipartite; Où va la paix? Les données sur la mise en œuvre Rapport 03).

[6] González Posso, Camilo. Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz INDEPAZ (2020) La antirreforma agraria asfixia a la reforma rural integral (L’anti-réforme agraire asphyxie la réforme rurale intégrale).

[7] Procuraduría General de la Nación. (septembre 2020) Segundo informe al Congreso sobre el estado de avance de la implementación del Acuerdo de Paz (Deuxième rapport soumis au Congrès sur l’état d’avancement de la mise en œuvre de l’Accord de paix).

[8] Secretaría Técnica del Componente Internacional de Verificación CINEP/PPP-CERAC. (septembre 2020) Séptimo informe de verificación de la implementación del Acuerdo Final de Paz en Colombia (Septième rapport de vérification de la mise en œuvre de l’Accord final de paix en Colombie).

[9] Ils se trouvent dans les régions suivantes : i) Pacifique de Nariño ; ii) Catatumbo ; iii) Bajo Cauca et Sur de Córdoba ; iv) Arauca et v) Chiribiquete et parcs nationaux naturels voisins.

[10] González Posso, Camilo. Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz INDEPAZ (2020) La antirreforma agraria asfixia a la reforma rural integral (L’anti-réforme agraire asphyxie la réforme rurale intégrale).

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