Colombia: Reforma rural integral – ¡Solo se ha completado el 4%!

Por: Juan Camilo Gallego Castro

Desde la firma del Acuerdo de Paz, el 24 de noviembre de 2016, el desarrollo normativo de la Reforma Rural Integral – RRI se ha limitado a la creación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial – PDET, la creación del Fondo de Tierras, la adopción del procedimiento para la Formalización de la propiedad, el inicio del catastro multipropósito y la adopción de 6 Planes Nacionales de la Reforma Rural Integral – PNRRI.

Los indicadores de seguimiento del Instituto Kroc muestran que en materia rural se ha completado el 4% de lo comprometido y otro 10% está apenas iniciando. Del 86% restante, muy poco o nada se ha realizado, la entrega de hectáreas de tierra de forma gratuita sigue sin despegar, no se ha reglamentado normativamente la jurisdicción agraria y sólo se han implementado 6 de los 16 Planes Nacionales de la RRI, pese a que el Acuerdo contemplara su aprobación durante el primer año de implementación.

En el punto relativo al acceso y uso de la tierra, el Acuerdo dispone la creación de un Fondo de Tierras, de carácter permanente y que en sus primeros 12 años de creación dispondrá de 3 millones de hectáreas para adjudicar de forma gratuita a campesinas y campesinos sin tierra o con tierra insuficiente. Paralelamente, prevé la formalización de 7 millones de hectáreas de pequeña y mediana propiedad.

El Fondo de Tierras fue creado en el tiempo establecido y, conforme cifras de la ANT han ingresado 1’000.404 hectáreas, lo que representa un avance de 33% frente a la meta de los 3 millones. Sin embargo, frente a este punto deben tenerse presente 2 cuestiones:

1. Transcurridos los primeros cuatro años de implementación del Acuerdo aún no se registra la primera hectárea de tierra entregada de forma gratuita a campesinos sin tierra, lo cual implica un retraso frente a las metas del Acuerdo, que para su cumplimiento requiere la entrega material y jurídica de 1 millón de hectáreas bajo el actual gobierno (2018-2022), o cerca de 250 mil has por año.

2. No hay claridad sobre la procedencia de las hectáreas que han alimentado el Fondo de tierras hasta ahora. Según la Procuraduría General de la Nación – PGN, la mayor parte de las hectáreas que han ingresado al Fondo corresponden a traslado de predios registrados antes de 2017 en el Fondo Nacional Agrario[1] y, de la superficie ingresada, no es posible conocer si efectivamente ingresó jurídica y materialmente al Fondo. Es probable que la mayoría de esos predios rurales esté inmovilizada para adjudicaciones por litigios de propiedad y, por lo tanto, no cumple con las condiciones para la entrega material a los campesinos y a comunidades étnicas. En otros casos, se trata de baldíos indebidamente ocupados[2].

Si los predios que han ingresado al Fondo de Tierras no pueden ser entregados a campesinos o campesinas sin tierra porque en su mayoría se encuentran ocupados, sobre estos bienes procede la formalización de derechos y no la adjudicación, por lo que deben entenderse como avance de cumplimiento del compromiso de formalización de propiedad, no de entrega de tierras.

El avance del 33% que presenta el gobierno (frente a la meta de adjudicación de 3 millones de hectáreas) es también cuestionado por organismos de control como la Procuraduría General de la Nación – PGN. Este organismo sostiene que en realidad se ha cumplido en un 0,3% de la meta de adjudicación de tierra, si se tiene en cuenta las 8,230 hectáreas entregadas vía subsidio de acceso a tierras[3]. No obstante, debe resaltarse que el Acuerdo establece que los 3 millones de hectáreas a adjudicar, y que comprenden el Fondo de Tierras, son de distribución gratuita[4]; por lo que estas medidas de acceso a tierra vía subsidio no pueden comprenderse como avance de cumplimiento del Fondo de Tierras.

En formalización, conforme cifras de la Agencia Nacional de Tierras – ANT: desde el inicio de la implementación del Acuerdo final, hasta febrero de 2020, se han formalizado 10.554 hectáreas (de la meta 7 millones de hectáreas), lo que representa aproximadamente 3.332,8 hectáreas al año. Teniendo en cuenta la meta del Acuerdo final, y conforme las cifras de la ANT, el Estado está formalizando el 0,47 % de lo que debería estar haciendo al año[5]. En el marco de la política de formalización de tierras que adelanta el gobierno Duque, no se ha dinamizado la formalización de las Zona de Reserva Campesina – ZRC, pese a que el Acuerdo haya priorizado las ZRC en los procesos de formalización de la propiedad.

En lo que respecta al acceso progresivo a la propiedad de comunidades campesinas, indígenas y negras, afrodescendientes, palenqueras y raizales (NAPR) y del Pueblo Rom: se habían adjudicado 3.875 hectáreas y de ellas, el 52 % lo recibieron comunidades indígenas, el 35 %, comunidades campesinas y el 13 % comunidades negras. Debe resaltarse que ninguno de los territorios titulados a comunidades étnicas hace parte de los priorizados por la Instancia Especial de Alto Nivel con Pueblos Étnicos para el Seguimiento de la Implementación del Acuerdo Final[6].

La Política para la implementación del catastro multipropósito que viene adelantando el gobierno se desarrolla a partir de proyectos pilotos en algunos municipios priorizados para, posteriormente, expandir el proyecto a fin de alcanzar el 100% del territorio nacional con catastro actualizado para 2025. Sin embargo, las condiciones de seguridad pueden afectar el desarrollo de los planes piloto, de los 22 municipios incorporados en el plan de trabajo de 2020, sólo 3 no tienen presencia o sospecha de minas antipersonal y en 9 de ellos las operaciones se encuentran suspendidas por condiciones de seguridad[7].

Los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial – PDET son concebidos por el Acuerdo como instrumentos de planificación participativa del territorio para implementar de manera prioritaria los componentes de la RRI. Este es el subpunto de la RRI que mayor avance presenta en su implementación; sin embargo, no hay documentos que permitan identificar objetivos, prioridades, metas, programas y proyectos de cada uno de ellos. En el mismo sentido, varias organizaciones sociales han denunciado graves limitaciones a la participación de las comunidades en el diseño de los PATR.

El Acuerdo concibe los PDET como un engranaje de la RRII, con todo el andamiaje de planes y su cuota de fortalecimiento de las economías campesinas, familiares, comunitarias y étnicas, priorizando en su diseño e implementación la participación comunitaria. No obstante, la política de ¨Paz con Legalidad¨ de Duque pretende desconocer los espacios de participación comunitaria creados en el Acuerdo, y articular los PDET con estrategias militares de control territorial. Esto se evidencia con la implementación de las denominadas Zonas Estratégicas de Intervención Integral – ZEII o ¨zonas futuro¨.

Con las Zonas Futuro el objetivo es promover una política de seguridad centralizada que desconoce el enfoque territorial. Es una nueva lógica de intervención estatal caracterizada por el militarismo, con la que se busca el reforzamiento de la presencia del Ejército en regiones donde persisten la confrontación armada, cultivos ilícitos y débil presencia institucional. El gobierno definió 5 zonas futuro[8], las cuales corresponden al 2,4% del territorio nacional y se traslapan con las zonas PDET. Es preciso recordar que los 50 militares estadounidenses que arribaron a Colombia el pasado 1º de junio, centran su acción en Tumaco, Catatumbo y Chiribiquete, tres de las cinco Zonas Futuro de Duque.

En lo que respecta a la financiación, son muy escasos los recursos previstos en el Plan Nacional de Desarrollo para los planes municipales y los 16 planes regionales de los PDET, que requieren 90 billones de pesos en 12 años. Además, al ritmo de lo asignado al sector agrícola en los presupuestos de la administración Duque, los PDET y los PATR podrán tener impulso solamente en las zonas que coincidan con las Zonas Futuro y adonde señalen los intereses de grandes inversionistas dispuestos a poner “obras por impuestos” para apostarle a la megaminería o a la agroindustria[9].


[1] El Fondo Nacional Agrario, creado en 1961, es el conjunto de bienes destinados a realizar la inversión social del Estado colombiano en materia de Reforma Agraria, comprende inmuebles rurales que pueden ser adjudicados conforme requisitos establecidos por Ley.

[2] Procuraduría General de la Nación. (Septiembre 2020) Segundo informe al Congreso sobre el estado de avance de la implementación del Acuerdo de Paz.

[3] Op. Cit. Pg. 49

[4] Acuerdo Final para la Terminación del conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, página 14

[5] Senadores y representantes– Informe multipartidista (2020) ¿En qué va la paz? Las cifras de la implementación 03 informe.

[6] González Posso, Camilo. Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz INDEPAZ (2020) La antirreforma agraria asfixia a la reforma rural integral.

[7] Procuraduría General de la Nación. (Septiembre 2020) Segundo informe al Congreso sobre el estado de avance de la implementación del Acuerdo de Paz

[8] Se ubican en: i) Pacífico Nariñense; ii) Catatumbo; iii) Bajo Cauca y Sur de Córdoba; iv) Arauca y v) Chiribiquete y Parques Nacionales Naturales aledaños

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[9] González Posso, Camilo. Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz INDEPAZ (2020) La antirreforma agraria asfixia a la reforma rural integral.

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